武汉市今年1月12日到2月中旬遭受的特大雨雪冰冻灾害，给供水设施造成了极大的危害，城市主干水管大面积爆裂，居民供水的水管、水表、水箱冻裂，全市几十万居民生活供水和城市生产受到严重影响。损失之所以如此巨大，除了自然灾害本身的严重之外，一个重要原因是全市供水管网的管

理不够规范，没有纳入城市地下管网档案的管理之中，在大范围受灾时，由于位置不清，情况不明，使应急处置措施一时无从下手，影响了紧急抢修和灾后重建。为总结教训，进一步加强城市地下管线档案管理，我们于近期组织人员进行了深入调研，并针对存在的突出问题提出建议。

    一、雪灾给全市供水管网造成的损失状况

    城市地下管线是城市基础设施的重要组成部分，是发挥城市功能、确保城市经济和社会协调发展的物质基础，被称为城市的“血管”和“神经”，是城市赖以正常运转的“生命线”。武汉作为中部特大城市，地下管线有10多种，数量多达60余条，主要包括供水、排水、供电、供热、供气、照明、电信、公安、军事、人防、地铁等。据统计，目前武汉地下管线总长度达13000多公里。GIS(地理信息系统)虽在全国领先，但由于多种原因，特别是缺乏城建档案的集中管理，使得这一系统的作用在特大雨雪冰冻灾害中没有得到充分发挥。

    1月12日晚第一场大雪之后，有关部门就接到供水管线故障报告。此后，随着灾情的发展，居民楼内水箱漏水或结冰、水表爆裂、供水管线甚至是一些主管道冻裂故障逐步显现，并呈扩大趋势。仅1月15日这一天，汉口供水部就受理各类报修信息588起，均为供水设施损坏。有的居民家断水超过20多天。为保证市民春节期间用水。2月3日，在市政府的领导协调下，水务、建委、消防等多个部门成立供水抢修指挥部，紧急部署抢修供水故障。从1月12日到2月29日，武汉水务集团及包括武汉城投系统、中建三局等企业在内的数万名干部职工连续奋战20多天，奔波在武汉三镇抢修保供。据统计，灾害期间，全市供水热线平均每天接到“水患”电话2000多起，超过平时4倍以上，发生各类供水故障5万多起，造成经济损失达12多亿元。

    在应急抢修中发现，由于武汉城市地下管线档案缺乏集中统一管理，地下管线档案极不系统和完整，使决策和抢修缺乏准确数据，延误了抢修时间，造成大量物力和人力的浪费，给人民群众生活和城市生产造成损失。针对上述问题，阮成发市长一针见血地指出：“像武汉这样的现代化大城市的管理，不能再依靠传统的手段了”。

    值得庆幸的是，这次低温冰冻天气还只是对供水管网造成大面积破坏。而城市地下管网还包含着供电、燃气、供气、通信、110公安专网、军事、排水、广电等10多种管线，如一旦发生地震、洪水和战争等破坏程度更大的灾害，以目前地下管网的管理现状，很难应对各种重大灾害和突发事件的发生。

    二、雪灾给全市供水管网造成损失的原因分析

    1、城市主干网一半趋于老化。目前，武汉市供水管网约5000多公里，其中有2000多公里管道是30年前铺设的，使用年限已经到期。自1906年武汉市有自来水管网以来，经历上世纪50年代初期、70年代中后期、90年代中期三次大的扩建改造。其中70年代中后期的管网建设受资金制约，多采用柔性较差的水泥管和铸铁管，掩埋的深度为3米左右，使用周期为15年左右，年久后易老化破损。遇冰冻低温很容易出现爆破。而90年代中期扩建的管网主要采用球墨管和钢管，掩埋得较深，很少出现问题。一位参与水管抢修的一家专业公司负责人说: “持续冰雪只是诱因，部分居民区的供水管道老化和缺乏维护，是此次断水问题集中发生的根本原因”。

    2、九成水箱“裸体”缺防冻保暖衣。从市供水抢修指挥部掌握的情况看，居民反映最多的是水箱和水管冻裂，占供水设施问题的一半以上。此外供水的转压设备，水泵机组、水表、消防管道等二次供水设施也存在安装设计不合理的问题。水务部门对全市25000多个楼顶水箱检测发现，九成以上的水箱都裸露在外，缺少防护保暖措施，一旦遇到低温雨雪天气，极易形成冻结，即使是抢修恢复供水后，还有可能再次冻结。

    3、供水设施管理职责不清。按照《物权法》和《物业管理条例》的相关规定，住宅小区外的水管是水务集团的“辖区”，小区内的水管不属水务报修范围。在居民报修的供水故障中，真正属于水务部门职责范围内的只有13%左右，主要是地表主干管道、消防检栓、闸门等，而楼道立管、水表、水管、水箱等均属相关产权单位管辖。一些房屋的产权单位混杂，责任不明确，给水管的维修造成困难，以致延误了抢修，加大了事故损失。

    4、城市管线系统档案管理滞后。近年来，随着城市建设的快速发展，在原有管网的基础上，城市管线系统扩建、改建十分频繁。由于地下管线及其档案由不同的权属部门管理，专业管线权属单位新建管线没有按要求进行覆土前的竣工测量，或不能按规定向城建档案管理部门报送竣工档案，新增、改建管线信息不能加入管线数据库，造成管线档案信息不全，库藏管网档案不能完全反映管网实际，难以为故障抢修提供有效服务。

    早在1992年，国家就明确规定，城市地下管线档案必须实行集中统一管理。2005年，建设部专门出台了《城市地下管线工程档案管理办法》，规定城市新建、扩建、改建的各类地下管线及相关的人防、地铁等工程档案的收集、保管、利用等具体工作，由城建档案馆负责。自1998年起，武汉市着手开展城市地下管线档案集中统一管理，在武汉市城建档案馆设置了管线办公室，开展了地下管网普查建档试点，建立了“武汉市城市综合管网管理信息系统”，印发了《武汉市地下管线工程档案工作流程及竣工档案报送规定》，并编写了《地下管线工程档案工作手册》，以加强对地下管线档案的管理和指导。但由于缺乏相应的行政管理措施和手段，管线工程竣工档案的进馆情况不尽人意。截至2008年3月1日，市城建档案馆地下管线档案仅存有237卷，不到馆藏档案总数的万分之五。

    目前，武汉市城市地下管线档案管理主要存在两方面的问题：一是全市供水、排水、供电、燃气等20多种管网档案呈现分割保存。全市管线产权单位都没有按照规定，向武汉市城市建设档案馆送交地下管线档案。二是全市地下管线普查工作一直由武汉市勘测设计研究院负责实施，城市综合性地下管线数据资料存放在该单位，而未按规定向武汉市城市建设档案馆送交存档。

    三、加强全市供水管线及其它地下管网建设管理的几点建议

    1、统筹规划，加快供水管网系统改造

    近年来，武汉市逐年加大投入，加快了公共设施的建设和维护。水务部门按照市政府的部署，加大了城市供水管网改扩建力度。但受资金不足等因素影响，管网工程主要致力于老旧管网改造，系统改造一直比较缓慢。在今年“两会”上，多名代表和委员呼吁，政府部门应建立长效供水管理机制，成片改造老化落后管网。建议政府加大财政投入，对趋于老化的供水设施进行全面普查、系统规划、全面更新，按照成片改造、分步实施的原则，逐步在全市推开。

    2、采取有效措施，加强城市地下管线档案集中统一管理

    加强城市地下管线档案管理工作的组织领导。建议成立“武汉市地下管线档案综合协调管理领导小组”，加强组织领导和沟通协调，建立共同工作平台，实现档案信息共享。补充完善城建档案事业“十一五”规划，就工作内容提出具体目标和措施。

    加快地下管网管理法规体系建设步伐。建议以人大立法形式出台《武汉地下管网管理工作办法》，加强城市综合地下管网系统动态化、科学化、数字化管理;以政府令的形式尽快出台《武汉市地下管线工程档案管理工作办法》、《武汉市城市地下管线工程档案归档范围》及《武汉市城市地下管线工程档案管理程序》，保证地下管线工程档案管理工作有法可依、有章可循。

    完善相关工作制度和措施。制定与《办法》相配套的规章制度，使新建管线档案能够及时收集进馆，做到不欠新帐。在相关法规出台前，以政府专门会议纪要或《通知》形式，要求各管线产权单位将地下管线现有档案及普查综合数据整体移交给武汉市城市建设档案馆，并明确，今后新建和扩建地下管线工程在竣工验收前须履行档案移送工作，确保武汉市城市建设档案馆的全市地下管线档案数据库动态更新。

    充分发挥城建档案管理作用。进一步明确城建档案馆对地下管线工程档案管理的专题职责，增加专项经费支出，加强人员培训和业务建设，确保城市地下管线工程档案有人管，管得好，出实效。加强舆论宣传，提高建设和施工单位对城建档案工作的认识，推动全社会都来重视和支持该项工作。

    加强地下管网普查资料的动态管理和利用。开展普查，摸清现状，完善资料，提高服务水平。按照统一规划、统一管理、有偿服务的原则，探索开展地下管网档案资料有偿服务模式，以服务收入补养动态管理所需费用，以充分发挥资料在经济和建设规划管理中的作用。具体收费标准和方案可由主管部门与物价部门共同研究确定。

[责任编辑：张韧坚]