程劲松

　　小城镇基础设施包括技术基础设施和福利基础设施两方面的内容。前者包括市政工程、能源、交通、通讯、城镇供水、污水处理等，后者涉及住宅、医疗卫生、文化教育、幼儿保健等设施。基础设施是国民经济发展的基础，是衡量投资环境的一项重要内

容，同时也是提高城乡人民物质文化生活水平的基本保障。寻求最佳的投融资方式一直是各级政府重点研究的课题，本文拟在这方面作一探索。

　　一、基础设施建设制约因素的现状分析

　　1.投融资体制不合理，融资渠道单一

　　我国基础设施建设长期基本上实行的是政府单一管理体制，小城镇建设资金的筹措、使用和管理由政府包揽。融资渠道窄，政府财力有限，这是造成我国小城镇基础设施建设规模过小的主要原因。

　　2.公用事业的商品性体现不充分，价格改革滞后，财政负担重

　　公用事业的产品，如自来水、燃气、热力和公交一直都被认为不属于商品范畴。这种观点淡化了公用事业产品的价格，使它们长期处于低价运营状态，价格不能反映生产实际成本，价格与价值背离。为维持其运营，政府每年都要给公用事业企业以巨额补贴。这一方面增加了财政负担，另一方面使公用事业企业的政策性亏损和经营混在一起，难以划清，不利于公用事业企业激励机制的形成，在一定程度上掩盖了企业经营不善、效益差等问题。

　　3.建设投资公司市场主体地位没有真正体现

　　大部分已经建立的建设投资公司主要依靠贷款运作，由于一些投资无法收回，出现经营困难。20世纪90年代后期，随着经营城市理念的提出和树立，我国一些先进小城镇从城市经营的现实需求出发，相继实施城建投融资体制改革，主要做法是：成立以城建投融资为主的城建投资公司，作为政府授权经营小城镇基础设施等资产的经营机构，成为小城镇吸引社会资金投入小城镇建设的平台和载体。但从总体上讲，很多小城镇的城建投融资体制与小城镇发展的客观要求不相适应。主要原因是思想观念转变不够，仍然认为小城镇基础设施、公共事业必须是国有国营，没能建立起适应市场经济发展要求的小城镇基础设施投融资体制，以广泛吸引社会资金、民间资本的进入。其实，小城镇公共事业并非都是亏损或不能盈利的行业，由于其具有广泛、稳定的消费群体，竞争又不充分，所以只要善于管理和经营就可以获得稳定的收益和利润。因此，只要政府面向社会开放小城镇基础设施的建设、管理和经营权，善于对小城镇资源和资本进行运作，完全可以实现以少量资本带动大量社会资本投入小城镇基础建设，促进小城镇的快速发展和环境改善。

　　二、小城镇建设投融资改革思路

　　借鉴国内先进小城镇的经验，小城镇建设投融资改革的方向应当是逐步建立“政府引导、社会参与、市场运作”的投融资新模式、新格局。把政府资金继续作为小城镇基础设施建设投资的稳定来源；把经营城市作为扩大小城镇基础设施建设投资的重要途径；把引入社会资金作为小城镇基础设施建设投资体制改革的重点；把多种融资方式作为小城镇基础设施建设投资的主要渠道；把依法管理作为加快小城镇基础设施建设投资的根本保证。

　　市场经济条件下，由于政府不能直接从事小城镇经营项目的直接运作，因此不少区县从城市经营的现实需求出发，先后建立了城市发展投资公司，作为政府授权经营小城镇基础设施等资产的经营机构，成为小城镇吸引社会资源投入小城镇建设的平台和载体。

　　参照国内先进小城镇的经验与做法，小城镇基础设施投融资机制改革的思路，应首先将小城镇基础设施的建设项目按有无收益来确定其经营属性，并分为非经营性项目和经营性项目，再根据项目的经营属性、类别及等级决定项目的投资主体、运作模式、资金渠道及权益归属等。其中，非经营性项目的投资主体由政府承担，资金来源以政府财政拨款为主，所有权也归政府所有。但是在具体实施的过程中，要注意引入竞争机制，实行招投标制度，以利于提高项目的投资效益。对于经营性项目则面向社会，按市场经济的模式进行运作。在项目符合小城镇发展规划和产业导向政策的前提下，其投资主体可以是国有企业、民营企业或外资企业等。通过公开、公平、公正的招投标，使融资、建设、管理、及运营一体化地交于投资方自行决策，自担风险，其权益归投资方所有。这样就可以逐步建立起举债和还贷良性循环的小城镇基础设施投融资长效机制。这一改革思路的关键是科学地区分非经营性项目和经营性项目，按项目的经营属性分类操作。操作主体是由政府管理的、从事小城镇建设投融资业务的小城镇建设投资公司。实践中可以通过以下具体融资与运营方式得以实现：

　　1、资产变现。主要是针对价值相对较小，产权关系清晰，服务网络性要求较低，便于社会化经营的小城镇基础设施资产。如固体废弃物收集处理设施、自来水生产设施、燃气生产设施、污水处理装置和公交客运场站等。其资产变现可以通过招投标方式，以现时的市场价格出售给社会经营者，以便回收国家资金，用于其他项目的建设。

　　2、权益转让。主要是针对资产不宜分割，服务系统性很强，对城镇居民生活密切相关的公用事业类项目资产，如上下水管网、燃气管道、电力输配线路等。这类项目政府首先必须保证足够的财政投入予以建成，然后可试点将项目资产的权益分割为一定标准的金融单位，采取国有股转让、法人股转让、收益权抵押等多种方式，将其中部分资产向社会投资者进行权益转让。

　　3、合同承包。主要是针对设施项目由政府投资完成，所有权属于政府，但该项目资产的管理和经营以合同的方式交由社会经营者负责，政府负责监督。如道路绿地养护、区域道路清扫、河道涵洞维修等。具体是由政府授权的投融资公司代表政府和社会承包经营者签订承包合同，在承包期限内，政府按项目实际需要支付一定的养护管理费用，并进行监察督促，社会经营者按合同规定的要求进行运营管理。

　　4、土地经营开发。目前的土地收购储备制度仍存在明显缺陷：一是土地处于储备状态时没有体现和利用其价值；二是土地收购、储备与土地的初级开发不能很好地配套，影响土地增值，增加了政府的负担。解决这些问题需要实行土地经营全过程的市场化运作，即选择政府性的投资公司储备土地并按照政府的规划、计划进行初级开发，这样既能充分发掘处于储备状态的土地价值，又能发挥城建投资公司基础设施投资功能，顺利实施成片土地或区域性基础设施配套，并从土地交易收益中收回配套资金，实现土地升值。由于政府性城建投资公司与政府有着紧密联系，同时又拥有较强的融资能力，不但能够保证政策的落实到位，同时也有效解决需要与可能之间的矛盾，简化资金运作程序，从整体上提高土地经营效益。

　　5、吸引民间资本注入小城镇基础设施建设。民间资本是小城镇基础设施开放的重要内容，是小城镇基础设施投融资方式改革的重要组成部分。民营企业参与基础设施建设的前景广阔，潜力巨大。由于民营投资具有较高的效率、清晰的激励机制和较佳的风险管理，可使项目运作的整体风险降低，提高社会资本运营的效率。

　　三、转变政府职能，改善投融资环境

　　放开基础设施建设经营市场，不但不能减少政府的管理职能，反而对政府的职能提出了更高更严格的要求。改革基础设施投融资体制，放开小城镇基础设施建设经营市场，必须同步推动政府职能的转变和进一步完善。
一是强化政府对基础设施的总体规划和市场监管职能。建立重大基础设施项目规划、投融资方案的专家论证制度，提高规划的前瞻性、科学性和透明度；加强事先控制和事后评价，依据法律法规对企业的市场进入、价格决定、产品质量和服务条件进行管理，实现政府由直接管理者向市场监管者的角色转变。

　　二是改革基础设施项目行政审批制度。公开投资审批程序，简化投资审批手续，提高投资审批效率；增强为投资者服务的意识，增加为投资者决策服务的内容，降低投资者商务成本。政府、投资管理和调控部门要加强基础设施项目的前期工作，增加透明度和项目推介力度，为投资者提供可供决策和选择的项目；对社会投资项目要尽快地逐步实行核准制和备案制。

　　三是搭建“投资服务”平台，完善投资服务体系。进一步建立和完善投资服务体系，通过网络、杂志等宣传和信息发布渠道以及组建中介服务机构，建立投资服务平台，为社会投资落户提供渠道和窗口。平台将通过开展项目和投资的“中介服务”及办理相应审批手续的“后勤化服务”，建立投资服务网络，筛选和储备投资项目，实现资金与项目对接，培育市场化招商引资体系；平台将为投资者提供全方位咨询服务，使其投资愿望成为可能，减少不规范运作和暗箱操作；平台将向政府及时反馈投资人意见和要求，并通过市场研究向政府提供相关政策建议。

　　四是维护市场公平竞争秩序。政府部门要按照“公开、公正、公平”的原则，对参与小城镇基础设施建设的国有资本、民间资本和外资一视同仁，项目采取公开招标等方式选择投资者，实现公平竞争。

　　五是合理调控土地使用，将土地一级开发作为政府调控土地资源、完善小城镇管理和服务职能的重要手段。重大基础设施项目开工前，由规划、土地管理部门冻结待建的重要基础设施周边一定范围内土地，通过招标进行土地一级开发，增值收益用于小城镇基础设施建设。

　　六是充分利用社会中介机构，聘请重大基础设施项目融资顾问，征集优秀融资方案，综合利用信贷、债券(含企业债和市政债)、信托、股权融资等金融工具和融资方式，满足基础设施建设资金需要，寻求社会效益和经济效益最大化。同时积极培育社会中介服务体系，规范经纪人行为，发挥投资咨询、监理、评估、担保、法律、审计等社会中介机构在投融资中的作用，形成良好的投融资综合环境。

　　（作者系武汉市新洲区建设局局长）
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