黄   超  李永和

　　一、武汉市农村住宅建设及管理方面的基本现状

　　武汉市现有27个乡镇、43个街道、5个办事处,2087个行政村、15588个自然村，农村村民总户数67.98万户，村庄居住人口为264.62万人，约占全市总人口的32%，分布于黄陂、江夏、新洲、蔡甸、汉南、东西湖6个远城区及洪山区部分乡镇。2006年全年村庄住宅建筑竣工总面积526.92万平方米（不含6个远城区城关镇），新增房屋13043栋,除去69个乡镇规划区内村庄住宅建筑面积115.82万平方米、乡镇规划区外农民社区（新村）建筑面积59.62万平方米外,全市农民自建房总面积为351.48万平方米,占村庄住宅建筑竣工总面积的67%。农民自建房中二层（含二层）以上楼房面积为277.67万平方米,占自建房总面积的79%,二层以下的自建房建筑面积为73.81万平方米,占自建房总面积的21%。2006年全年城镇规划区内、外集中建设农民社区（新村）18个，竣工建筑总面积达72.23万平方米,社区（新村）最大面积达15.24万平方米、最小面积为2.16万平方米。

　　二、当前武汉市农村住宅建设的特点

　　1、由高度分散向集中建房转变。农村居住的特点是量大、面广、分散。自改革开放以来，随着我市农民收入水平的提高，农村城镇化步伐的加快，大批富裕起来的农民正逐步转向小城镇镇区就业与建房。同时，随着各远区招商引资力度的加大，国家、省重点建设项目的增多，各区大力推进中心村的建设，加大基础设施建设投入，积极创造良好的生产生活条件，吸引广大农民向中心村聚集，从2003年至2006年，城郊各区建立农民社区（新村）55个，15533户，建筑面积220.01万平方米。

　　2、由简易低档向功能现代型转变。以前大多数村民建房只考虑到简易实用，对环境、美观的要求很低，有的还是土坯墙、茅草顶。但是，随着我国工业化、城镇化的推进，随着农民经济收入增加，广大农民对居住环境的质量与要求也在逐步提高，旧房改新房，平房改楼房，面积越来越大，层数越来越多，成了农村居民人生追求的生活目标。居民们用上了室内卫生间，太阳能热水器等，房屋的外观造型、材料的选用也有了质的提高。

　　3、由村民自建向政府代建转变。以前村民建房总是在旧的宅基上进行改扩建，不想离开本土，老子建了儿子建，一代传一代，如今村民对新村的建设非常支持，因为农民新村的建设不仅从经济上得到了实惠，而且生活的环境和质量也得到了极大的改善。政府也在鼓励农民向新村聚集，并积极筹资为农民代建，这种两情相悦政府代建的做法，将会成为今后农民新村建设的一种模式。

　　三、武汉市农村住宅建设中存在的主要问题

　　1、农村住宅建设管理制度滞后。武汉市在1986年，由市规划局颁发了关于试行《武汉市城乡个人建房管理暂行规定》的通知，2003年市政府又出台了《关于加强农村农民建房管理工作的通知》，进一步明确了村民申请建房的宅基地经村委会同意，乡（镇）人民政府初审后，由区土地行政主管部门统一受理、审核，报区人民政府批准。据调查，近6年来，城郊各区政府没有出台一个关于本区农民自建房管理的完整配套规章制度，导致各远城区没有建立起本区农村建房在土地、规划、建筑施工、违章执法等方面的一整套管理机制。2006年国家建设部针对全国蓬勃发展的社会主义新农村建设，下发了《关于加强农民住房建设技术服务和管理的通知》。为贯彻此通知的要求，省建设厅下发了《关于加强农民住房建设质量安全管理工作的通知》。明确提出了全省农村住宅建设二层（含二层）以上、投资30万元以上或300平方米以上的农村住宅建设与管理，要严格执行《建筑法》、《建筑工程质量管理条例》，各级建设工程质量安全监管机构，具体负责农房建设的质量安全监管。目前，远城区在贯彻落实这两个文件上，还没有具体措施。

　　2、村庄建设规划编制滞后。2005年以前，除了集中建新村外，各区、乡镇都没有编制村庄建设规划。2005年以来，根据全市实施“农村家园建设行动计划”的要求，部分行政村才着手编制村庄建设规划。目前，全市有682个行政村已编制完成村庄建设规划，占全市行政村总数的33%，还有1405个行政村没有编制，占总数的67% 。村庄建设规划编制的滞后，造成了农民建房无“规”可循，到处乱建、随意滥建的局面。

　　3、村庄建设监管力量薄弱。一方面，按照国家有关法律法规，各区建管部门只对城关镇、区级开发区范围内的房屋建筑工程质量、施工队伍资质等进行了监管，没有根据五个统筹的要求，将监管职能逐步向村庄的公共建筑与农民自建房延伸，扩大其监管范围；另一方面，由于《建筑法》未将农民自建低层住宅的建设行为纳入法律调整范围，因此，各区建管部门也不便对其监管。更主要的原因在于，2005年在进行乡镇综合体制改革，各区在乡镇机构新一轮改革进程中，虽然设立了社会事务办，却撤消了各乡镇城建所这一专门从事村镇建设管理的机构，致使各乡镇只有社会事务办的个别行政人员兼管村镇建设，无专职技术人员为农民建房提供服务，农民建房正常管理程序都无法保障，监管就更无从谈起。 “旧的体制被打破，而新的机制尚未建立”，大部分乡镇出现了村庄内“农民建房无人管”的真空。

　　四、加强武汉市农村住宅建设监管的建议

　　近年来，由于管理体制、机制不完善，武汉市农村建房工程质量管理薄弱，严重制约了新农村建设的健康发展，并导致了蔡甸区9.17事故的发生。农村住宅建设质量与安全，关系到广大农民群众的切身利益，关系到农村工业化、城镇化、农业现代化的健康发展，我们要站在实践“三个代表”重要思想，树立科学发展观，建设和谐社会的高度，按照“统筹城乡管理、突出重点项目、完善规章制度、探索机制和体制、加强服务引导、严格执法监管”的工作思路，切实加强农村住宅质量安全生产工作。

　　1、大力推进农村住宅建设工程质量安全管理制度建设 。由市政府发文明确我市农村房屋建筑工程质量安全管理实行属地化管理，区人民政府负总责，街、乡镇地方政府具体负责，乡镇长是辖区内农民自建二层楼以下房屋建设工程质量安全管理的第一责任人。建设项目法人和农民自建房房主对工程质量安全直接负责；工程勘察设计、施工、监理、材料供应单位，按各自职责对所承建的工程承担相应的质量安全责任。按照五个统筹的要求，结合我市乡镇综合配套体制改革后的新情况以及建设部、省建设厅文件的新要求，请市法制办牵头，修改完善市政府关于加强农村村民建房管理工作的通知，进一步明确市、区、街（乡镇）、村委会四级在农民建房各环节的职责分工；进一步明确土地与房地、规划、建设、城管执法、安监等职能部门，在农房建设报建、审批、规划、工程质量安全监管、农房建设信息收集、质量安全事故处理等方面的操作程序。各区在市政府管理规定出台前，也可先行制订本区的暂行办法，改变农房建设管理制度不完善的局面。

　　2、加快推进农村住宅建设监管体系建设。各远城区建设行政主管部门要按照省建设厅的要求，充分利用现有的建设工程质量安全监督机构具体负责农民住宅建设质量安全监管，积极争取区政府的支持，对现有的建管站人员进行扩充，增加设备。并积极探索采取垂直监管、分片监管、委托监管、协助监管的方式，建立健全覆盖乡镇和村两级的农村住宅建设工程监管机构。市建委建管办质监站、安全站要加强对各区建管部门的指导，帮助各区完善农村房屋建设工程质量安全监管机制。各区政府要探索建立农房建设巡查制度，结合建立乡镇“以钱养事”新机制，充分发挥村民委员会和村民自治组织的作用，建立镇、村委会、村民小组三级农房建设质量安全责任体系。各区政府要积极发挥区城管执法部门的作用，将农民违规建房管理纳入城管执法范畴。

　　3、稳步推进农房建设服务指导工作。农民自建两层（含两层）以下的住宅，各远城区建设行政主管部门应以管理好建筑工匠为主，一方面，搞好各村建筑工匠资质管理，推行持证上岗制度；另一方面，各区政府要有计划、有步骤地把建筑工匠技术培训纳入到农村人才培训和农民工职业技能培训工作中，提高村镇工程一线操作人员的技术素质和能力。同时，要组织规划、国土、建筑工程技术人员，大力开展“技术、标准、图纸、服务”四下乡活动，通过发放农村住宅图集、农房施工指南、基本知识读本等方式宣传推广识图、施工管理方法的常识，在农房建设开挖地基、砌筑墙体、安装预制楼板、拌制混凝土、防水层施工、安装拆卸模板、搭拆脚手架等重要工序上进行必要的技术指导。建委设计处（抗震办）要组织编制农房建设抗震、抗风等设防标准和标准图集，提出农房建设中加强抗震、抗风管理工作的指导意见。　

　　（作者系武汉市建委村镇处处长；主任科员）
　　[责任编辑：茂 柏]