编者按:中共湖北省委常委、武汉市委书记苗圩同志在阅读了武汉市《地下空间开发利用》课题组撰写的《日本城市地下空间开发利用考察报告》后批示:此事随着城市化进程的提高,应该是提到日程上来了。请

　　为落实市委、市政府关于建设王家墩商务区的重大决策，最近，经市外办筹划，市委政研室与市规划局、人防办、王家墩商务区建设指挥部、汉口机场迁建公司、王家墩商务区建设投资公司、华中科技大学、市规划院、市市政设计院等部门和单位联合，就商务区地下空间开发利用课题组织部分研究人员赴日本进行了学习考察。日本一些城市积极开发利用地下空间资源，确实收到了缓解城市交通压力、集约土地资源、实现城市空间立体开发、增加社会经济效应的作用，毫无疑问，它是城市可持续发展的重要途径。随着经济社会的发展和城市化进程的加快，城市人口、资源、环境所带来的压力日益增大，城市的空间资源日渐短缺，如何合理开发利用地下空间资源将成为今后我市城市建设的一个重要课题。

　　一、日本城市地下空间开发利用的状况及特点

　　进入日本东京、大阪、名古屋等城市，你能不时感受到空间的立体运用。从高耸入云的大厦，到跨越海峡的高架路，再到日均流量达上千万人的地铁网、商店鳞次栉比的地下街、用于通讯和能源供应的地下设备，人们的活动范围不再仅仅限于地面，在深层的地下空间里，同样存在另一个生机勃勃的世界。如今，日本最大的地下空间开发项目是排名世界第二、上世纪建成的五十多公里长的海底地铁隧道，各大城市的地铁交通蜘蛛网似的，纵横交错，四通八达的地下交通为居民出行提供了方便。市中心大都为金融商贸文化集聚区，城内很少使用公交车，市民通过地铁输送到郊区居住。现在日本的地下街也十分发达，在26个城市中建造地下街146处，日进出地下街的人数达到1200万人次，占国民总数的九分之一。日本的地下共同沟兴建数量也位居世界前列，达到500多公里。在地下高速道路、停车场、共同沟排洪与蓄水的地下河川、地下热电站、蓄水的融雪槽和防灾设施等市政设施方面，日本充分发挥了地下空间的作用。其主要特点：

　　1、开发利用时间早、规模大、用途广。1920年东京都规划了全国第1条地铁，并于1927年建设完成。日本的第1条地下街是1930年建成的东京上野火车站地下街。1955年以后，日本全国逐渐掀起兴建大型地下街的风潮。这些地下空间项目开发不但是时间早，而且规模越来越大，用途十分广泛，且经济效益与社会效益都很不错。这次考察中我们重点参观了东京八重洲地下商业街，它一期建成时间1964年，二期建成时间1973年。由7家民营公司联合建设和经营管理。占地面积3.5万余平方米，建筑面积6.4万平方米，商业空间面积1.84万平方米，总体上呈I型布局，与城市道路走向吻合，其南北向长约440米，东西向长约300米，是日本至今为止最大的地下商业街之一。设置出入口总数42个。地下建设共3层，地下一层以商业街为主，主要为出租店铺，店铺总数169个，其中服饰店95个、饮食店63个、休闲服务店11个；地下二层为停车场，设置停车位516个，日均停车1500辆；地下主要为设备用房。整个地下空间与东京火车站和周围16幢大楼相连通，内部空调、供电、供水、消防以及其他灾害应急系统齐全。目前，每日通过地下街的人流量高达15万人次，年营业额150亿日元，每年的经营利润可达5亿日元。

　　2、以人为本，科学规划。日本城市地下空间开发坚持以规划为先导，非常重视人性化设计理念，纵横交错、四通八达的地上地下立体交通在为居民出行提供方便的同时，也为城市合理布局，改善城市环境提供了条件。考察东京、大阪、名古屋、札幌等城市，所到之处都是以地铁车站为起点，向空中、地下和周围地区辐射发展，形成较大规模的地下城，而且各具特色。由于地下商城与地面地下交通融为一体，为人们购物、会友、娱乐、休闲、公务活动提供了保障，因而带动了城市的繁荣。如名古屋荣森地下街，位于市中心的大通公园地下，1978年建成，是人流与交通的集散地，地下街解决了公交和地铁换乘过渡问题，使得20多条公交终点站设在地下一层，进入中心区地面不见有车辆。其商业面积0.93万平方米，以商店为主，地下通道达8米宽，设置29个出入口，地下任何一点到出入口最大距离30米，通过2处下沉广场与公园和周边设施地面巧妙衔接，将人流与车流有序引入地下，为城市中心在发展过程中如何整合交通和人流提供了一种处理办法。我们考察的大阪长堀地下街是日本规模最大的一条地下街。从60年代起开始修建地铁，其地下有3条地铁横穿，开始地铁之间不相通，后来又修了一条地铁，将原先地铁通过地铁站串连起来。地下一层为步行商业街，地下二至四层为停车场。大量的交通人流在此处汇集，形成各类商业消费需求。在步行街上还设置有8个广场，各具功能，使人们即使在地下也很快地识别和知道自己所处的方位，地下街的艺术造型处理，体现出多样的、以人为本的人性化设计，在满足快速、舒适、便利、安全功能的同时，为市民提供宽敞、明亮、温馨、平和、卫生、美观的环境空间。

　　3、法规健全、产权明晰、机制灵活。日本针对地下空间资源的法规很多，涉及地下空间权益的有"大深度法"，涉及地下空间建设的有"都市计通法"、"建筑基准法"、"驻车场法"、"道路法"、"消防法"、"下水道法"等。其《大深度法》中规定：私有土地地面下50米以外和公共土地的地下空间使用权归国家所有，政府在利用上述空间时无需向土地所有者进行补偿。日本地下空间开发的模式主要有：政府主导型，如地铁和大型地下共同沟、公共交通换乘站都由政府修建；股份合作型，如在公共地带下面修建地下项目，政府可用土地权入股，企业出资，合作开发；企业独资型，一般是修建地下商业街、停车场采用这种形式较多。如东京八重洲地下街的开发，首先东京都政府采用招标形式出让地下空间特许私营权，共有7家公司拟投标来投资建设该项目，由于竞标者多，都政府建议7家公司共同组建为一个公司投资承建该项目，经协商拟投标的7家公司共同出资组建了企业法人八重洲地下街株式会社，共同投资地下街的建设，利益共享、风险同担。地下街公司每年向政府交纳经营权使用费，而政府对地下街的公共通道部分的日常费用如照明电费、空气设备费给予补偿。

　　二、日本地下空间资源开发利用的启示

　　日本人多地少，但城市交通并不太拥挤，人们出行方便，城市形象也很不错，这与他们重视地下空间资源的开发利用是分不开的。通过对日本地下空间资源开发利用的学习考察，给我们的启示是，城市地下空间开发利用在城市建设中具有重要的地位。因为只有开发利用城市地下空间才能缓解城市空间发展的突出矛盾与问题。地铁、地下商场、地下停车场和地下通道等项目不仅提高了城市人防备战功能和防灾减灾能力，同时也改善了城市地面环境，保证地面可以建更多的绿地和广场，缓解城市交通的拥挤状况。但是过去，我们没有重视城市地下空间总体规划的编制和实施。据统计，目前城市中心城区需利用地下空间的单位有10多家，涉及到水、电、气、通讯、广电、人防、交通、市政等各个行业，由于没有综合管理机构，目前各单位只清楚自己的管线，但一条道路下到底有多少管线，在什么位置，没有一个部门能完全掌握这些情况。由于上述现象的长期存在，"开膛剖肚"、"拉链马路"等恶性现象无法从源头上解决，给城市地面建设和管理造成了破坏和影响。随着经济社会的发展和城市化进度的加快，我市人口、资源、环境所带来的压力日益增大，城市的空间资源日渐短缺，单靠向城市周边地区发展，会受到有限土地资源的制约和现行体制的限制，而向高空发展，建高层、修高架桥和立交桥，又会加重城市空间密度，使城市空间发展逐步走向恶性循环，最明智的选择是地上、地下同步开发，减少对地上空间的过度利用。合理开发利用地下空间，可以为创造一个最适宜发展和居住生活的现代化中心城市提供良好的条件。为此，要改变长期以来城市建设重地上、轻地下的做法，把地下空间开发利用列入城市建设的重要内容。

　　三、对我市地下空间资源开发利用的建议

　　有专家说，19世纪是桥的世纪，20世纪是高层建筑的世纪，21世纪是开发利用地下空间的世纪。城市建设如何顺应城市空间发展的这一趋势，结合我市城市建设的新要求，应突出抓好城市地下空间的开发利用。

　　1、加强城市地下空间开发利用的统一规划与管理。要结合武汉实际，不断开拓城市空间发展的新思路，认识到城市地下空间是一种极其宝贵的资源，不可再生。特别是面临开发地下空间新时期的到来，更加需要制定一个地下开发建设总体规划作为建设和管理的依据，而且这个规划应是长期的，应一定许多年不变。既要统一规划整个城市地下空间的发展与建设，又要把各层地下空间和地下设施建设的平面布局与纵向布置进行统一规划，综合安排，并制定综合控制性详细规划。

　　2、建立城市地下空间开发利用的管理体制和运行机制。地下空间开发利用涉及政府众多部门，其开发管理模式也日益复杂，需要政府组织协调。应尽快成立以市政府领导挂帅，各行政主管部门的主要领导参加的协调委员会，并有专门部门具体负责地下空间开发的建设和管理日常工作。

　　3、研究制定完善的法律体系和配套的政策体系。应该在现有土地制度和建设体制基础上，积极展开地下空间开发利用政策研究与探讨。广州市从去年开始，就组织市直有关部门进行地下空间资源开发利用的课题研究。我们应该学习借鉴这些做法，通过课题研究，明确城市地下空间资源的权属，对地下空间所有权、使用权和征用、划拨、分层开发作出相应的规定。对地下空间资源利用和保护提出具体要求，规定相关的法律责任等。要研究制定相关的财政政策、税收政策，创造地下空间开发利用建设的优惠条件和优先条件。研究制定多渠道融资的政策，形成明确的导向，如允许地铁、地下街、大型地下综合体的各种建设模式和融资的政策。研究制定有偿使用政策，如用于商业用途的地下空间开发，可以设定合理的地下空间使用权出让金，通过市场促进地下空间资源的合理配置和效益的发挥。研究制定规划控制政策，如通过规划条件的设置，解决相邻地面地下工程的相互通道问题，配套的地下工程数量问题，优先发展的项目问题，用政策研究带动地下空间资源的开发利用。目前，王家墩商务区等大项目正在积极进行建设，应以此进行地下空间资源开发利用的试点示范，为全市地下空间开发利用积累宝贵的经验。

　　课题组单位：市委政策研究室
　　汉口机场迁建公司
　　负责人：孟炜 刘伏堂 郭刚艳
　　执笔：市委政研室城郊处处长 陈亚平